Проект Административного кодекса РФ содержит в себе базовые положения об административной ответственности, а именно: основные используемые Кодексом понятия, принципы реализации ответственности, особенности привлечения к ответственности различных категорий субъектов и многие другие. В рассматриваемый проект также был внесен ряд новых положений, ранее не содержащихся в действующем законодательстве об административных правонарушениях.
По мнению разработчиков Административного кодекса Российской Федерации, необходимость проведения такой работы предопределена Конституцией Российской Федерации, закрепившей два самостоятельных вида законодательства: административное и административно-процессуальное. Таким образом, реализуя пункт «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, предлагается разделить действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях на два самостоятельных кодекса: Административный кодекс Российской Федерации и Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации.
Сразу стоит отметить, что подобное разделение материальных и процессуальных норм означает, что в представленном проекте Административного кодекса следует закрепить только первые. Следовательно, из проекта должны быть исключены те нормы, которые затрагивают вопросы процессуального регулирования, например, изложение принципа презумпции невиновности. Сами разработчики проекта указывают на аналогию предложенных им концепций кодексов с Уголовным кодексом Российской Федерации и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации и именно в последнем из них закреплен принцип презумпции невиновности.
Нельзя забывать и о том, что на данный момент в науке административного права нет единого мнения об определении сущности и содержания понятия «административный процесс», а именно: рассмотрение его только как юрисдикционного производства или включения в него юрисдикционного и процедурного производств. Следовательно, озвученное разработчиками основание принятия подобных кодексов должна быть подкреплена не только Конституцией Российской Федерации, но и с позиций теории административного права. По этим же основаниям стоит не употреблять такое широкое понятие, как «административно-процессуальное законодательство», а использовать более конкретное, что позволит установить связь разрабатываемых кодексов.
Проанализировав проект общей части Административного кодекса Российской Федерации, нам представляется нецелесообразным закрепление в нем ряда понятий, разработанных административным правом, особенно тех, которые трактуются по-разному учеными-административистами. В первую очередь, это относится к определению самой административной ответственности. Верным кажется либо исключение такой статьи из кодекса, либо более четкое и краткое формулирование этого понятия. Кроме того, излишним является и определение состава административного правонарушения и его элементов. На наш взгляд, больше внимания стоит уделить непосредственно формулировкам статей, в которых предполагается закрепить признаки основных понятий. Примером такой статьи может послужить статья 2.1 действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащая признаки административного правонарушения. В то же время ряд понятий требует уточнения, например, понятие административного наказания, которое является не просто мерой принуждения, как это указано в проекте Административного кодекса Российской Федерации, а мерой ответственности, что должно быть отражено в самой статье.
В научной литературе обоснована позиция о необходимости разработки самостоятельной главы об административной ответственности несовершеннолетних. В проекте нормы, регулирующие этот вопрос, расположены в нескольких статьях одновременно, что нарушает единство и логику представленной структуры кодекса. Затрагивая вопросы структуры, также следует обратить внимание на формулировки наименований некоторых из глав и параграфов проекта. На наш взгляд, названия некоторых из них перегружены и требуют редактирования. Это касается и первой главы «Основные начала законодательства об административной ответственности», и параграфа 1.1 «Законодательство Российской Федерации об административной ответственности, его структура, задачи, действие в пространстве и во времени». Глава 2 называется «Административное правонарушение и административная ответственность», но содержит в себе только нормы о правонарушении, а нормы об административной ответственности закреплены уже в главе 3. В связи с этим, кажется, более логичным объединить эти главы.
Подобные замечания можно высказать и в отношении многих статей проекта Административного кодекса Российской Федерации, например, статья 15, требующая более четкой формулировки наименования, а из ст. 4 предлагается исключить слова «а равно закон или иной нормативный правовой акт, исключающий публично-правовую обязанность, ограничение или запрет, за несоблюдение которых лицо привлекается к административной ответственности»; «совершившего до вступления в силу данного закона действие (бездействие), образующее объективную сторону указанного правонарушения,..то есть не распространяется на это лицо».
Вызывают вопросы закрепленные принципы административной ответственности. На наш взгляд, они требуют уточнения в статье 5, а также конкретизации их содержания в отдельных статьях. Так, в частности, в статье 10 указано, что справедливость административной ответственности заключается в соответствии, соразмерности применяемых к лицу мер административной ответственности характеру совершенного им административного правонарушения, обстоятельствам его совершения, личности виновного физического лица. Однако не стоит забывать, что субъектами административной ответственности являются как физические, так и юридические лица. Следовательно, принципы административной ответственности должны распространяться на всех субъектов, что не следует из ст. 10.
Противоречащим логике представляется определение оконченного правонарушения с момента совершения лицом противоправного действия (бездействия), образующего объективную сторону данного правонарушения. Однако статья 13 закрепляет обязательные признаки состава любого административного правонарушения, среди которых не только объективная сторона. Таким образом, указание только на объективную сторону в данном случае является в корне неверным. Это замечание касается статей 22, 23, 24 и статьи 18, из которой более правильным представляется выделить формы вины в самостоятельную статью, как это уже сделано в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.
Не стоит оставлять без внимания определение размера административного штрафа. Данная норма подвергалась частым изменениям и в рамках действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Но в проекте Административного кодекса Российской Федерации разработчики усложнили данные вычисления, указав, что размер административного штрафа определяется исходя из расчетного показателя (базовой величины).
Аналогичные замечания можно высказать и в отношении статьи 40, определяющей содержание обязательных работ. В отличие от статьи 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, проект кодекса в качестве субъекта, к которому может быть применено данное наказание, названо юридическое лицо. Это предполагает определение процедуры исполнения юридическим лицом данного наказания. В теории административного права исполнение наказаний в отношении юридического лица до сих пор вызывает дискуссии, а обязательные работы по своей сути могут быть реализованы только физическим лицом, а значит – работником привлекаемого к ответственности юридического лица на безвозмездной основе.
На наш взгляд, нормы об административных наказаниях могли бы во многом быть позаимствованы из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.