13.07.2015

Кодекс административного судопроизводства как новый процессуальный закон

С 15 сентября 2015 года вступает в действие Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ, Кодекс). Принятие данного нормативного правового акта вызвало многочисленные споры, в том числе негативной оценки удостоилось сама идея принятия КАС РФ. В этой связи Центр правового мониторинга МГЮА обращает внимание на ряд вопросов на ряд аспектов по данной проблематике, которые следует учесть как в дальнейшем законотворчестве, так и в правоприменении.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации рассматривается разработчиками проекта данного кодекса, а также авторами концепции единого кодекса гражданского судопроизводства (далее - Концепция)[1] в качестве «пилотного варианта». Неоднократно высказывались соображения, в соответствии с которыми КАС РФ вводится в действие с целью проверки на практике действия закрепленных в нем (Кодексе) норм. Идея достаточно несложная: КАС РФ вводится в действие, наблюдается практика правоприменения, после чего необходимые нормы включаются в единый процессуальный кодекс, при этом КАС упраздняется.

Характеризуя в целом рассматриваемый акт, сложно назвать его чем-то новым или необычным для судебной системы. Кодекс использует институты, уже давно известные Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации[2].

С первого же взгляда невозможно не заметить исковой терминологии. Более того, понятийный аппарат включает такие термины как административное исковое заявление, административный истец и административный ответчик. В целом исковая направленность широко критикуется, поскольку, по мнению ряда ученых-правоведов и практических работников, такой подход не отражает специфику публичного производства, изъятого из ГПК РФ в КАС РФ[3]. Однако, на наш взгляд, такая тенденция вполне закономерна, учитывая сегодняшнее сближение судебных систем. Не стоит забывать и про то, что изначально публичное производство выделилось из искового. Вначале это были дела об оспаривании списков избирателей (30 годы прошлого столетия), позднее обжалование действий и бездействий государственных органов и должностных лиц и так далее.

Характеризуя кодекс административного судопроизводства с точки зрения юридической техники, сложно говорить о высоком уровне последней. Например, статья 150 и 152 КАС РФ. Часть 6 статьи 150 КАС РФ предусматривает возможность отложения судебного разбирательства в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, если суд сочтет такое отложение нужным. Статья 152 КАС РФ посвящена отложению в целом. Считаем, целесообразнее включить все нормы об отложении в статью 152 КАС РФ, как специально выделенную для решения данного вопроса. Некоторые нормы не согласуются и даже противоречат друг другу. Так, статья 48 КАС РФ определяет диспозитивно участие секретаря судебного заседания в судебном разбирательстве, однако уже в статье 204 КАС РФ закрепляется обязательное ведение протокола судебного заседания в письменной форме. Судья обязанности по составлению протокола не несет, поэтому целесообразно, на наш взгляд, включить в статью 48 КАС РФ помощника судьи, как это предлагается сделать в Концепции. Обязательность протокола не исключается и в упрощенном (письменном) производстве, где необходимость такого ведения отсутствует.

Нельзя не отметить некорректное с правовой точки зрения использование в Кодексе терминов и понятий. Во-первых, указание через запятую на отзыв, а также объяснения и возражения по существу заявленных требований приводят к выводу, что это разные доказательства. Однако в отзыве как раз и содержатся объяснения и возражения стороны. Во-вторых, вряд ли заключение прокурора следует квалифицировать как это доказательство[4].

Отметим также, что существуют и дублирующие нормы (например, ч.4 ст. 2 и ч. 6 ст. 15 КАС РФ).

Наиболее дискуссионным вопросом, развернувшимся как в теории, так и в кругах практических работников является сфера действия данного закона. Распространение положений КАС РФ только на систему судов общей юрисдикции является как минимум спорным. Действительно, в условиях сегодняшнего сближения системы арбитражных судов и судов общей юрисдикции это выглядит не вполне логично. Полагаем, что данный подход приведет к формированию различной практики в судебных системах, с чем и пытается бороться законодатель в настоящее время. По сути, именно этим и было вызвано объединение двух высших судебных инстанций в новый Верховный Суд Российской Федерации.

Переходя к отдельным положениям Кодекса административного судопроизводства, начнем с наиболее спорного. Это положение специалиста в административном судопроизводстве. В части 2 статьи 50 КАС РФ устанавливается: "Перед специалистом могут быть поставлены вопросы, связанные с установлением содержания положений нормативного правового акта, норм иностранного права, технических норм". Консультация специалиста по вопросам содержания норм иностранного права вполне приемлема, как и техническая консультация. Но как быть с установлением положений нормативного правового акта? Возникает закономерный вопрос о роли суда в целом, раз уж вопросы правоприменения могут решаться специалистом. Считаем данное положение неприемлемым. Профессионализм и квалификация судьи не могут ставиться под сомнение ни в какой форме.

Не менее спорным представляется положение части 1 статьи 55 КАС РФ, в соответствии с которым функции представительства могут осуществлять лишь лица, имеющие высшее юридическое образование. Данное положение значительно ограничивает право лица на свободу выбора представителя. Возможно, законодатель руководствовался положениями Конституции, закрепляющими право на квалифицированную юридическую помощь. Однако данное положение вряд ли расценивается как отвечающее современным реалиям, когда одно лишь наличие диплома о высшем юридическом образовании не является достаточным свидетельством о фактичекском наличии у лица квалификации.

Представляется нежизнеспособным положение части 3 все той же статьи 55 КАС РФ, устанавливающее обязательность предъявления представителем документа об образовании помимо документов, подтверждающих статус. Это, в частности, повлечет неоправданные расходы сторон на заверение соответствующих документов.

В КАС РФ устанавливается закрытый перечень доказательств (статья 59), что аналогично подходу, отраженному в ГПК РФ. Однако, считаем более правильным подход, установленный в АПК РФ[5]. Отсутствие открытого перечня доказательств вынуждает судей принимать доказательства, не закрепленные в кодексе, под видом письменных или же иных. Так в настоящее время происходит с распечатками и копиями (скриншотами) интернет-страниц и сайтов сети интернет.

Среди доказательств названы электронные документы. Полагаем, что речь может, в частности, идти и о сайтах сети интернет (смотрите пп. а) п. 1 ч. 2 ст. 252 КАС РФ). Однако за этим кроется большое упущение законодателя. Комментируя данную статью, Михайлов С.М. отмечает: «Если порядок сбора, представления и исследования письменных, вещественных и иных доказательств установлен Кодексом административного судопроизводства, то для наиболее нетипичного доказательства - электронного документа такие правила не установлены». Данное упущение требует как можно скорейшего устранения.

Отсутствие в Кодексе общего и максимального срока судебного разбирательства для всех категорий дел, по сути, ведет к затягиванию рассмотрения дела и не способствует оперативному рассмотрению дел, в частности, об административных правонарушениях, что входит в противоречия с КоАП РФ, в котором сроки производства по делам об административных правонарушениях, в том числе проведения отдельных процессуальных действий и рассмотрения таких дел, четко регламентированы и оптимизированы (статьи 29.6 и 30.5 КоАП РФ)[6].

КАС РФ не предусматривает оспаривание действий, связанных с представлением официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Это было предусмотрено статьей 2 Закона РФ от 27.04.1993 N 4866-1[7], утратившего силу в соответствии с принятием закона «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации».[8] Таким образом, оспорить решение должностного лица будет значительно сложнее. Считаем, что необходимо дополнить КАС РФ положением, в соответствии с которым суд определяет вид санкции для чиновника, нарушившего закон.

Многие процессуалисты скептически настроены относительно аналогии, установленной в КАС РФ (ч. 4 ст. 2). Вместе с тем, на наш взгляд, здесь риски негативных последствий в правоприменении минимальны. С.М. Михайлов так комментирует данное положение: «Ничего негативного в аналогии нет, поскольку аналогия закона и аналогия права позволяют разрешить спор в отсутствии нормы, непосредственно регулирующей материально-правовые или процессуальные отношения, а, следовательно, более обстоятельно защитить права административного истца и обеспечить реализацию принципа осуществления правосудия только судом в рамках процессуальной формы».

Несмотря на многочисленные недостатки КАС РФ хотелось бы обратить внимание на несомненные плюсы данного акта, большинство из которых уже использовалось судебной практикой. Например, СМС-оповещение о судебном заседании, а также оповещение по электронной почте.

Безусловным плюсом является норма, закрепленная в пункте 3 части 2 статьи 1 КАС РФ: рассмотрение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций включено в предмет административного судопроизводства. Такая расширенная формулировка позволит наиболее полно защитить граждан от различных субъектов (в том, числе от решений государственных корпораций). Хотя отметим, что фактически решения таких организаций уже оспаривались в судах общей юрисдикции.

Новшеством является правило, закрепленное в части 1 статьи 43: «Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика». Несмотря на видимое ограничение принципа диспозитивности, полагаем, что данная норма способна более обстоятельно защитить интересы лица, отстающего нарушение своих прав. Данный подход предлагается и в Концепции единого кодекса.

Положительный эффект на практике призвана нести и статья 211, несмотря на спорность закрепленного в ней положения. По административному иску об оспаривании нормативного правового акта суд вправе принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении административного истца.

Плюсом является и ускорение разбирательства, отразившееся в наличии института упрощенного (письменного) производства.

Данное положение соответствует общей направленности Кодекса на попытку уравнять стороны, изначально поставленные в неравное положение. В числе основных принципов осуществления административного судопроизводства Кодекса закрепляет принцип состязательности и равноправия сторон. Одновременно с этим КАС РФ признает изначально существующее неравенство между участниками административного процесса. Собственно, в этом и заключается его главная особенность. Неравенство это проявляется в том, что у государственных и муниципальных органов власти, действия и решения которых оспариваются, имеется куда больше возможностей оказать влияние на исход дела, нежели у граждан и организаций.

Поэтому отраженный в законе принцип равноправия и состязательности сторон так бы и остался чисто декларативной нормой, если законодатель фактически не закрепил бы в нем еще один принцип – принцип активного участия суда (п. 7 ст. 6, ст. 14 КАС РФ).

Возможно, исходя из неравенства сторон, законодатель включает, хотя и не разъясняет, принцип справедливости, неразрывно связанный по задумке кодекса с принципом законности (именно поэтому они в одной статье).

Считаем, что данные положения нужно учесть в процессе дальнейшего совершенствования процессуального законодательства и практики его применения.

Анатолий Рубан

юрист, аналитик Центра правового мониторинга МГЮА

[1] Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

[2] Гражданский процессуальный кодекс (ГПК РФ) от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ.

[3] См. подробнее: Громошина Н.А. Кодекс административного судопроизводства: оценка перспектив // СПС «КонсультантПлюс»; Аргунов В.В. О «бесспорных» моментах Кодекса административного судопроизводства // СПС «КонсультантПлюс».

[4] Громошина Н.А. К вопросу об объединении высших судов и Кодексе административного судопроизводства // СПС «КонсультантПлюс».

[5] Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК РФ) от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ.

[6] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

[7] Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 года № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС «КонсультантПлюс».

[8] Федеральный закон от 08 марта 2015 г. № 22-ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».


Для того, чтобы оставить комментарий необходимо авторизоваться. Войдите, пожалуйста.

Опрос

Поддерживаете ли Вы законопроект Минюста России о внесении изменений в СК РФ о получении согласия родителей лиц, достигших возраста 16 лет, при решении вопроса о разрешении на вступление в брак?

Да, полностью поддерживаю
32
Да, но проект требует изменений
8
Нет, не поддерживаю
22